Los argumentos y pruebas detrás de las alianzas público-privadas en educación

 

Donald_Baum_200x280_2Donald Baum, Profesor Adjunto de Políticas Educativas y Economía, Universidad Brigham Young

A lo largo de los últimos meses, Liberia se ha convertido en un lugar y fuente de debate significativo tras su decisión de iniciar una alianza público-privada (APP) a gran escala en educación. Las APPs en educación no son un fenómeno particularmente nuevo. En el mundo predominan diversas combinaciones de financiación, gestión y propiedad de las escuelas, y a lo largo de la historia han sido componentes importantes de los sistemas educativos nacionales en países de renta baja, media y alta.

2Tras una revisión realizada por el Banco Mundial de las políticas educativas que rigen la educación privada en 20 países africanos, se descubrió que 14 de ellos (el 70%) tenían un marco de trabajo legal establecido oficialmente para la operación y administración de algún tipo de APP educativa. La gran mayoría de estos (11) consiste en financiación del gobierno, subsidios u otro apoyo financiero a escuelas no estatales. Además, en Burkina Faso, Costa de Marfil y Guinea existe la gestión privada de escuelas públicas y en Mali hay en funcionamiento un programa de financiación escolar por cupones.

¿Por qué les interesan a los gobiernos las APPs en educación y qué pruebas hay de su efectividad?

Los países interesados en establecer APPs en educación normalmente lo hacen movidos por uno o más de estos objetivos:

  1. Aumentar la calidad de los servicios educativos.
  2. Aumentar el acceso a (y participación en) la educación básica.
  3. Alcanzar uno o más de esos objetivos a un precio inferior en relación con la provisión pública

Aunque han empezado a crecer cuerpo las pruebas científicas y rigurosas de las ventajas de las APPs en educación en los países en desarrollo, aún no son suficientemente sólidas como para arrojar conclusiones definitivas en una escala amplia. En algunos contextos y países, estudios de gran calidad han descubierto en programas APP se dan niveles de aprendizaje moderadamente altos (véanse los estudios de Colombia, India y Uganda), sin embargo los resultados no son contundentes en todos los estudios (Chile) y dependen de unas pocas características críticas de diseño (que comentaremos más adelante).

Si bien las pruebas de las ventajas en calidad de la educación privada aún son ambiguas, está muy clara la relación coste-efectividad de la escolarización privada en comparación con la pública: se ha descubierto que la privada es sistemáticamente más barata en muchos países diferentes.

¿Debería preocuparnos el aumento de APPs en educación?

Los argumentos críticos en contra de la escolarización privada a menudo se encuentran en las críticas del marco de trabajo económico neoclásico, y encierran la preocupación de que una política educativa motivada por el mercado ponga en peligro la justicia social y la igualdad a cambio de la eficiencia operativa. Esto no es una preocupación infundada. Hay investigaciones empíricas sólidas que señalan que el aumento de las desigualdades sociales es una consecuencia negativa frecuente de las intervenciones de la escuela privada en los países en desarrollo.  Se ha descubierto que el aumento en provisiones a la educación privada reduce la participación de los grupos sociales con mayor riesgo de exclusión. Sin embargo, la experiencia de APPs exitosas ha demostrado que esos riesgos pueden gestionarse eficazmente y que, de hecho, pueden usarse a favor de los estudiantes que tienen más riesgo de exclusión, quizás incluso más eficazmente que la educación pública universal.

¿Cuándo deberían los gobiernos considerar una educación APP como una buena opción?

  • Cuando hay pocas escuelas o están masificadas. Cuando las escuelas estatales están masificadas o muchos alumnos no tienen acceso a una escuela, una APP puede proporcionar al gobierno una vía para expandir la educación de una forma rápida y rentable. Subsidiar el coste de educar un estudiante en una escuela privada de bajo coste puede ser más asequible que expandir el sistema de escuelas administradas por el gobierno (por ejemplo, en Filipinas o en Haití).
  • Cuando el acceso a la escuela es desigual. Si ciertos grupos demográficos (por ejemplo, hogares pobres, huérfanos, mujeres) tienen menos probabilidad de asistir a la escuela o solo pueden permitirse una escuela de baja calidad. La financiación de APPs puede dirigirse a esos grupos. En Malawi, una beca para chicas adolescentes que tenían menos probabilidad de matricularse en la escuela tuvo un impacto positivo en la matriculación.

El éxito de las APPs depende en buena medida de su diseño, de lo bien que responden a las necesidades específicas y, en particular, de si rinden cuentas.  Sin embargo, hay dos características de ese diseño que son esenciales para que surta efecto:

La primera es que deben dirigirse a los estudiantes con más probabilidad de quedar excluidos de la educación. Cuando se les proporcionan las mismas oportunidades para cualquier tipo de servicio educativo, aquellos que tengan un mayor capital financiero y social serán los primeros en maximizar sus beneficios. Así sucede en los sistemas de educación pública, donde los más ricos ganan sustancialmente más de los servicios disponibles (véase imagen 1).

Imagen 1. Grado 6 de finalización de estudiantes entre 15 y 19 años en los quintiles más ricos y pobres

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Fuente: Filmer 2014

Ese es el caso cuando a todos los estudiantes se les dan las mismas oportunidades de acceso a la escolarización privada. Por ello, para superar las disparidades, se debe proporcionar financiación progresiva a los grupos sociales menos privilegiados. Por ejemplo, en Chile, donde los cupones para la educación universal han perpetuado visiblemente la estratificación social, los cupones que daban más dinero a escuelas para que se matricularan estudiantes pobres han tenido un impacto significativo en los niveles de participación de esos grupos de estudiantes con riesgo de exclusión.

Segundo, tiene que haber más rendición de cuentas respecto a los resultados de las escuelas privadas. La manera más efectiva de mejorar los resultados de la educación de las APP es haciendo que rindan cuentas de estos, como indicar los niveles específicos de aprendizaje de los estudiantes.

Las escuelas de concesión en Colombia, por ejemplo, solo reciben financiación si sus alumnos obtienen buenas notas en los tests estandardizados. En Haití, el gobierno exige a las escuelas que no superen cierta proporción estudiante-profesor para evitar masificación.  En la provincia de Sindh, Pakistán, un programa de alianza público-privada ha demostrado que puede aumentar considerablemente el aprendizaje de sus alumnos al exigir a las escuelas que rindan por encima de un nivel mínimo de logros.

1En conclusión, hay pocas pruebas que apoyen la idea de que ceder el sistema educativo público completo a proveedores privados pueda dar resultados en términos de ganancias sustanciales en el aprendizaje en todo el sistema educativo. En muchos países que están considerando APPs a gran escala, los niveles absolutos de aprendizaje en las escuelas son tan bajos que resultan preocupantes, de modo que incluso si el sector privado ofrece pequeñas ventajas relativas seguirá presente la preocupación por la calidad de todos los servicios educativos.

Las APPS en educación más inteligentes serán aquellas que requieran que las escuelas que participen alcancen resultados estudiantiles específicos  y empleen mecanismos de financiación selectiva para aumentar la participación de los grupos demográficos que tienen mayor riesgo de exclusión.

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Acerca de Informe GEM

Blog en español del Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo
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