Financiamiento basado en los resultados en la educación: ¿un desafío para la eficacia de la ayuda?

coverCon motivo de la Conferencia de Financiamiento de la Alianza Mundial para la Educación (GPE, por sus siglas en inglés) celebrada en Dakar, Senegal, el Informe GEM ha publicado un nuevo documento de política sobre el financiamiento basado en los resultados (FBR) en la educación, una modalidad de financiamiento firmemente promovida por algunos donantes.

Los países donantes están bajo una presión creciente de demostrar claramente a sus ciudadanos qué proyectos de ayuda están financiando sus impuestos y si son una buena inversión. En muchos casos, los donantes han vuelto a redactar el contrato de ayuda, vinculándolo cada vez más con la consecución de resultados mensurables específicos.

La ayuda basada en los resultados está destinada a fortalecer la rendición de cuentas. También puede aumentar la conciencia entre los gobiernos asociados de los países en desarrollo sobre la necesidad de prestar más atención a los resultados que se buscan en última instancia. Puede ayudar a construir una cultura de seguimiento y evaluación de los resultados. Sin embargo, las suposiciones subyacentes de cómo funciona el enfoque pueden no estar confirmadas en la práctica, lo que podría reducir la eficacia de la ayuda. La evidencia sobre el éxito de la ayuda basada en los resultados todavía es escasa. Esto requiere un mayor debate sobre las ventajas y desventajas del enfoque y cómo adaptarlo antes de expandirlo.

Un enfoque cada vez más popular para financiar la educación

Los orígenes del pago por resultados en la ayuda se remontan a la Declaración de París de 2005 sobre la eficacia de la ayuda. Han surgido muchos enfoques de este tipo, los cuales varían según el nivel de resultado que se busca (desde los procesos institucionales hasta los resultados de aprendizaje) y el tipo de recompensa ofrecida (desde el pago o no de un monto específico a los desembolsos proporcionales al nivel del resultado alcanzado).

El Banco Mundial ha sido un defensor particularmente activo de la idea de que el financiamiento basado en los resultados ayuda a fortalecer los sistemas educativos y, en el Foro Mundial de Educación en 2015, se comprometió a duplicar los préstamos educativos basados en los resultados, a US$5 mil millones entre 2015 y 2020. Otros donantes también han apoyado este enfoque. Por ejemplo, el gobierno del Reino Unido dice que esta “nueva forma de financiación que hace que los pagos estén supeditados a la verificación independiente de los resultados… es una prioridad transversal de la reforma gubernamental”. Su Departamento para el Desarrollo Internacional (DFID, por sus siglas en inglés) llamó su estrategia de pago por resultados de 2014 Afilar los Incentivos para el Desempeño y prometió convertirla en “una parte importante de la forma en que el DFID funcionará en el futuro”. Las nuevas reformas de la ayuda anunciadas por la ex secretaria del DFID, Priti Patel, en octubre de 2017 incluyeron la ampliación del uso del pago por resultados en el departamento.

Como parte de su nuevo modelo de financiamiento, en 2014, la GPE introdujo el principio de asignar una parte fija del 70% a los requisitos y una parte variable del 30% a los resultados. En enero de 2017, se incluyó una parte variable en la Subvención de Implementación del Programa del Sector Educativo de cinco países. El desembolso variable depende de la consecución de los objetivos de los Planes del Sector Educativo (PSE) del país y de resultados verificados en equidad, aprendizaje y eficiencia del sistema. Por ejemplo, Malawi debe aumentar en un 10% la proporción de mujeres por maestro en los grados 6 a 8 en sus ocho distritos más desfavorecidos. La República Democrática del Congo debe reducir los gastos directos en educación en un 20% para la quinta parte más pobre de los hogares.

Es posible que la ayuda basada en los resultados no cumpla con el principio de apropiación nacional

Los donantes dicen que los países están cada vez más entusiasmados con la adopción de enfoques basados en los resultados, pero el concepto se origina en los donantes. Los países receptores rara vez o nunca usan enfoques basados en los resultados para administrar la asignación de recursos nacionales, aparte de las subvenciones en bloque a los gobiernos locales, que a su vez se derivan de programas de donantes. La asignación presupuestaria no relacionada con la ayuda en los países receptores rara vez muestra tal flexibilidad y disposición para introducir un riesgo.

El principio de alineación con los sistemas nacionales se aplica de manera inconsistente. Los donantes suelen favorecer la canalización de recursos a través de proveedores no gubernamentales, apoyando la gestión privada de las escuelas públicas, los programas de vales y la construcción de escuelas. Sin embargo, la inversión para fortalecer las capacidades de las instituciones públicas no debe descuidarse. Además, hay evidencia, por ejemplo del Girls’ Education Challenge (Desafío de la Educación de las Niñas) del DFID, de que la mayoría de los proyectos no tienen un plan para ampliarse o hacer que su enfoque sea integral y sostenible dentro del sistema de educación pública. Avanzar hacia un principio de eficacia de la ayuda puede, por lo tanto, socavar otros.

UNesco23FFSi el objetivo es lograr un mayor énfasis gubernamental en los resultados, una pregunta razonable es preguntarse si sería mejor para los donantes desarrollar la capacidad de los sistemas estadísticos nacionales en lugar de esperar que los contratos de ayuda basados en los resultados inculquen una orientación general hacia los resultados.

Una evaluación del programa Girls’ Education Challenge del DFID elogió la orientación hacia los resultados de un conjunto diverso de proyectos, pero descubrió que la mayoría de los proveedores enfrentaron desafíos de capacidad de seguimiento y evaluación, y que un esfuerzo por llegar a más niñas perjudicó al objetivo de llegar a los más marginados. La evaluación también sugirió que los incentivos financieros no eran necesarios para mantener el enfoque en los resultados. La evaluación de la Comisión Independiente para el Impacto de la Ayuda (ICAI, por sus siglas en inglés) elogió igualmente las características innovadoras del fondo, pero cuestionó si las intervenciones pueden vincularse de manera sostenible a los sistemas públicos.

Por lo tanto, este enfoque no concuerda con la reforma de sistemas y el fortalecimiento institucional.

Todavía hay una serie de preguntas sin respuesta

¿Existe un riesgo de que los resultados estrechos desvíen los esfuerzos a resultados a corto plazo que son potencialmente incompatibles con, o se producen a expensas de, el desarrollo a largo plazo?

Los enfoques basados en los resultados están impulsados por el financiamiento a corto plazo, mientras que los resultados a los que realmente podríamos aspirar se realizan a largo plazo. Esto es especialmente cierto en el caso de la educación y del deseo de enfocarse en los resultados del aprendizaje. La educación no es un negocio de ganancia rápida.

¿El enfoque reduce la innovación y la motivación?

En última instancia, pasar gran parte del riesgo a los proveedores puede anular el potencial de innovación que tienen los enfoques de pago por resultados. Es probable que la efectividad de la ayuda para el desarrollo aumenta cuando los proveedores innovan para lograr resultados educativos. Sin embargo, pueden ser reacios a arriesgarse a innovar en la entrega si el pago depende de cierto éxito. La superposición de incentivos externos puede socavar la motivación intrínseca. Los actores con una gran motivación intrínseca pueden reducir sus esfuerzos si sienten que dichos controles cuestionan su compromiso. Asimismo, la privación de recursos por no lograr un resultado a pesar de realizar esfuerzos apropiados puede ser desmoralizador.

Puede que el pago por resultados funcione mejor donde menos se necesita

Los sistemas educativos con un claro sentido de propósito y objetivos alineados con los donantes que pueden permitirse tomar riesgos –pero también aquellos que suelen necesitar menos ayuda– son los que quizás se ajusten mejor al enfoque.

El pago por resultados podría ser simplemente otro intento de imponer condicionalidad a la ayuda, y uno que no aborda por completo los problemas que han obstaculizado la condicionalidad de la ayuda en el pasado. Una conclusión clave de la revisión de alto nivel del Banco Mundial de la condicionalidad de la ayuda a principios de la década de los 2000 sigue siendo relevante: “[Los donantes] deben abordar el diseño de la condicionalidad con un cierto grado de humildad, reconociendo que los problemas que enfrentan los países en desarrollo son complejos y a menudo no se prestan a una sola solución”.

Basar los desembolsos en resultados inciertos no resuelve –y tal vez exacerba– la imprevisibilidad de los flujos de ayuda, una crítica de larga data de las prácticas actuales de los donantes. El enfoque parece descartar por completo la idea de una financiación anticipada y predecible para aliviar las brechas de financiación en el desarrollo.

Hay pocos indicios de que la dinámica de la rendición de cuentas esté cambiando para los gobiernos cuya necesidad de ayuda para construir instituciones sólidas sigue siendo tan grande como siempre. Sigue abierta la cuestión de la rendición de cuentas de los donantes deseosos de trasladar el riesgo a los receptores de la ayuda menos preparados para soportarlo. Deberíamos caminar antes de correr.

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Acerca de Informe GEM

Blog en español del Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo
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