Repensar la participación no estatal en la educación

prachiDr. Prachi Srivastava, Profesor Asociado, University of Western Ontario, y autor del Documento de Reflexión  (Think Piece) preparado para el Informe GEM 2021 sobre los agentes no estatales en la educación.

Como han ilustrado recientes blogs en este sitio, los actores no estatales han operado durante mucho tiempo en la educación. Han ganado atención entre aquellos que trabajan en las políticas a nivel mundial y nacional y entre los investigadores, la sociedad civil y los ciudadanos implicados en los sistemas educativos locales. La creciente importancia de los temas conexos también es visible en la serie de Informes GEM y su predecesor, el Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo. El Informe de Seguimiento de la EPT en el Mundo 2009 fue el primero de la serie en incluir un análisis explícito de la participación no estatal con una sección dedicada a la enseñanza privada de bajo costo. Desde entonces, en los informes posteriores se han abordado diversas cuestiones relacionadas con los agentes no estatales y la participación no estatal. El hecho de que el tema del Informe GEM 2021 sea sobre Los agentes no estatales en la educación, demuestra la relevancia de dichos agentes en la educación a nivel mundial, y de los temas conexos. Este blog resume los puntos clave de un marco conceptual que desarrollé en un Documento de Reflexión (Think Piece) para alimentar la investigación del equipo del Informe GEM mientras trabaja en el Informe de 2021.

¿Por qué el alboroto?

A pesar del creciente interés en este tema, el marco conceptual sobre cómo pensar en la participación no estatal en la educación es incipiente. La gama de la participación no estatal es amplia, y los actores, diversos. Las cuestiones tipológicas no se han resuelto. Las investigaciones anteriores son principalmente descriptivas y exploratorias. En buena medida lo siguen siendo, dadas las concentraciones geográficas y sectoriales desiguales del conjunto de evidencia. Varias de las preguntas existentes tienen una base de evidencia muy escueta, lo que nos deja con una serie de preguntas sin respuesta.

Las preguntas se intensifican en las siguientes circunstancias. En primer lugar, existen preocupaciones en relación con la participación no estatal en los niveles educativos obligatorios o básicos, principalmente porque se reconocen las obligaciones internacionales y nacionales del Estado con respecto a la educación como derecho humano. En segundo lugar, la mayoría de las investigaciones existentes muestran que hay repercusiones en la equidad para los grupos persistentemente marginados, a menudo las niñas y las mujeres y los grupos económicamente desfavorecidos, en lo que respecta al acceso sostenido y los resultados del aprendizaje en contextos privatizados. Por último, existen preocupaciones en cuanto a la participación de agentes no estatales con estatus o motivos comerciales u orientados a generar ganancias.

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Foto: Hugo Infante

Cuatro características generales de la participación no estatal

La participación no estatal en la educación se ha pensado típicamente en términos de la provisión o entrega de educación o servicios educativos. Sin embargo, es mucho más extensa. El marco del Documento de Reflexión se basa en las siguientes características generales:

  1. La participación no estatal se identifica con referencia a cuatro ámbitos de operación: suministro, financiación, regulación, y gestión. Estos ámbitos ponen de relieve las diferentes funciones que pueden desempeñar los agentes estatales y no estatales en la educación, es decir, como proveedores, financiadores, reguladores o gestores, y sus interacciones. Los agentes pueden participar simultáneamente dentro y a través de múltiples ámbitos de operación. Si bien el análisis más típico se refiere a la educación formal, puede ampliarse a la educación no formal.
  2. Los agentes no estatales pueden participar en la educación básica y/o en los servicios de educación auxiliares de manera relativamente independiente o en diversos acuerdos formales o informales con agentes estatales/públicos, otros agentes no estatales, y agentes internacionales dentro y a través de esos ámbitos. Estos acuerdos y sus mecanismos de aplicación estructuran las relaciones de los agentes no estatales con otros agentes.
  3. Los acuerdos pueden abarcar desde las interacciones informales hasta los acuerdos formalizados. En la conceptualización se consideran tres tipos de arreglos: los contratos, las asociaciones, y las redes. Estos acuerdos no son mutuamente excluyentes. Si bien los contratos y las asociaciones se han examinado con mayor frecuencia en la bibliografía sobre los mecanismos y estructuras de gobernanza formal en la educación, el papel de las redes informales y formales puede ayudar a descubrir las relaciones entre los agentes y su influencia en la gobernanza de la educación.
  4. Es probable que la participación no estatal en los ámbitos y de un ámbito a otro esté estructurada por, y pueda producirse simultáneamente en, distintos niveles de gobernanza, es decir, a nivel mundial, regional, nacional, local y en los ecosistemas de micro educación. Los sistemas de educación formal también están estructurados internamente de acuerdo con diferentes niveles o subsectores de educación, generalmente interconectados. Estos diferentes niveles de gobernanza y subsectores de educación tendrán diferentes implicaciones para la participación no estatal.

Cuestiones existentes y emergentes para el análisis

Existe, ahora, una base de evidencia más desarrollada sobre la participación no estatal. Sin embargo, la investigación es limitada incluso en temas o regiones que pueden parecer abordados por un conjunto de trabajos comparativamente más amplio. También hay una serie de cuestiones emergentes en los cuatro ámbitos de operación que pueden proporcionar nuevos puntos de entrada para ampliar el análisis. Una gama más amplia de preguntas existentes y emergentes se presenta en el Documento de Reflexión (Sección 3). Aquí resumo algunos puntos clave.

La mayoría de las investigaciones existentes se refieren a la prestación de servicios de educación formal (básica) primaria y secundaria. Esto puede deberse a la atención que se presta a la reducción de las diferencias en la enseñanza obligatoria en todo el mundo. La enseñanza privada, en sus diversas formas, ha atraído gran parte de la atención con un conglomerado de trabajos sobre la prestación independiente no estatal. Existe una literatura más reducida sobre la diversificación de los servicios auxiliares. Están surgiendo cuestiones sobre la equidad y la inclusión, los factores relacionados con la experiencia, el acceso sostenido, y los resultados diferenciados del aprendizaje; los efectos a nivel de los sistemas (por ejemplo, la competencia); las concesiones en la expansión de la prestación no estatal; y las motivaciones y la influencia de los agentes no estatales, incluidos los que tienen motivos comerciales, y sus relaciones con los agentes estatales.

La financiación de la educación está atrayendo más atención en vista de los déficits de recursos nacionales y mundiales, y debido al interés en la “financiación innovadora”. Está surgiendo un énfasis en toda la gama de agentes no estatales que invierten en la educación y sus estrategias de inversión. Hay una serie de preguntas como: ¿Los agentes no estatales están aportando recursos financieros complementarios a la educación; cuánto, cómo, dónde y para qué? ¿Qué significa realmente la financiación innovadora y qué lugar ocupan los agentes no estatales en la nueva arquitectura mundial de la financiación de la educación mundial? También es necesario investigar qué otros mecanismos pueden implicar a los agentes no estatales en los contextos nacionales para aumentar los ingresos destinados a la educación, y cómo pueden utilizarse sus fondos de manera más eficaz. También se necesita mayor claridad sobre el papel de las remesas privadas.

El énfasis actual en la regulación se ha centrado en gran medida en la forma en que los Estados regulan a los proveedores no estatales. Se requiere una mayor claridad sobre cuestiones relativas a: la forma en que los agentes no estatales, y su participación, se enmarcan en los marcos mundiales y la Agenda de Desarrollo Sostenible 2030; las políticas de los donantes y los gobiernos nacionales sobre la participación de los agentes no estatales; los marcos jurídicos y otros mecanismos de rendición de cuentas; así como los procesos y arreglos formales e informales.

Por último, hay múltiples cuestiones en el ámbito de la gestión. Algunas iniciativas recientes de subcontratación de la escuela pública a operadores no estatales están suscitando interrogantes sobre la eficacia relativa, las concesiones, y los procesos. También hay una serie de preguntas relativas a la escuela privada, por ejemplo: ¿Cuál es el papel de las coaliciones y redes de escuelas privadas en la organización del trabajo de las escuelas privadas, y en la gestión y gobernanza de las escuelas privadas? ¿Cuál es el efecto de la gestión independiente en la organización del trabajo de los maestros? ¿Cómo afecta eso a las experiencias de trabajo de los maestros? ¿Existe una diferencia de eficacia entre las escuelas públicas en las que los administradores y los maestros tienen responsabilidades gubernamentales fuera del ámbito de la educación y los proveedores independientes, y las que no lo tienen? ¿Cómo les iría si se eliminaran esas restricciones?

Observaciones finales

Las distinciones entre los ámbitos de operación, los tipos de actores, y los diferentes niveles pueden ser borrosas, y los sistemas se están hibridando cada vez más. Las especificidades del tipo de participación no estatal, su alcance, los agentes participantes, y los procesos y estructuras de gobernanza dependerán del contexto general del sistema educativo. Puede haber tensiones en las compulsiones de diversas estructuras, marcos y procesos que pueden plantear preguntas, por ejemplo, sobre cómo o si determinados agentes no estatales deben participar, y cómo el Estado debe ejercer la supervisión, o cuándo debe intervenir. Espero que el Documento de Reflexión y la serie de preguntas que he identificado ayuden a generar análisis más exhaustivos de la participación no estatal en la educación en una serie de contextos. Espero con interés ver lo que el Informe GEM 2021 descubrirá al asumir la tarea.

Acerca de Informe GEM

Blog en español del Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo
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